2014年1月第2期

安林：讓市場決定國企領導人配置

轉自：企業觀察報

要使市場在國有企業領導人員配置中起決定性作用，又確保黨管干部原則發揮關鍵性作用，需要加強對國有企業領導人員選聘機制現狀的解析，特別是需要加強對企業領導人概念亂象的研究，提出切實體現市場起決定性作用與黨管干部原則相結合的國有企業領導人配置新機制。

在新一輪國有企業改革和國資管理變革中，如何選聘國有企業領導人員或者說如何配置國有企業領導人員，已經成為影響國資體制有力運行、國有企業活力增強，特別是公司治理有效運轉的決定性因素，因此，如何讓市場在國有企業領導人員選聘和管理上發揮決定性作用，以克服和改變現實中國資委、董事會不能依法擁有公司經理人員的聘任、解聘權的問題，將關系新一輪國企改革和國資管理變革的成敗。

令人欣慰的是，就此內容，十八屆三中全會指出，“國有企業要合理增加市場化選聘比例。”也就是說，國有企業在領導人員配置上要積極運用市場化機制，探索市場化之路。

那么，怎么做才能使市場在國有企業領導人員配置中起決定性作用，而又能確保黨管干部原則發揮關鍵性作用呢?筆者認為，需要加強對國有企業領導人員選聘機制現狀的解析，特別是需要加強對企業領導人概念亂象的研究，提出切實體現市場起決定性作用與黨管干部原則相結合的國有企業領導人配置新機制。

國企領導人員選聘政府管得太多

雖然黨的十五屆四中全會《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》已經明確規定“對企業及企業領導人不再確定行政級別”，雖然國資委企業干部管理部門也早已被企業領導人員管理機構所取代，但調研顯示，干部觀念和干部管理手法在國資、國企系統依然根深蒂固。特別是近些年，隨著“黨管干部、黨管人才”的強調以及各級黨組織的慣性操作，在全國國資、國企系統里，在企業領導人配置中，政治成分過于濃烈。

2008年底，中共中央組織部和國務院國資委黨委聯合發布《關于董事會試點中央企業董事會選聘高級管理人員工作的指導意見》。該文件對中央管理企業的領導人員的選聘機制規定是：

對總經理的聘任，由中央組織部(“聽取”董事會等意見)提名，國務院國資委黨委考察，中央批準決定后，再由董事會履行聘任手續;對副總經理等人的聘任，由國資委黨委(征求中央組織部意見)提名考察，董事會履行聘任手續。

該文件對董事會試點企業的領導人員的選聘機制規定是：對總經理的聘任，由公司黨(組)委書記兼任主席的董事會提名委員會(經與董事長、公司黨委(組)和國資委企業領導人員管理局“充分醞釀”后)提名，再由董事長與國資委企業領導人員管理局溝通，確定考察人選，經國資委黨委任前備案后，最終由董事會履行聘任手續。

對副總經理等人的聘任，由公司總經理(聽取各方意見)提名，公司黨委(組)書記兼任主席的提名委員會與董事長、公司黨(組)委“充分醞釀”提出擬任人選，再由董事長與國資委企業領導人員管理局“溝通”確定考察人選，經國資委黨委任前備案后，最終由董事會履行聘任手續。

而某省對所出資企業董事長、總經理等任命的規定是，首先由省(直轄市)國資委黨委提名，再由省委組織部(國資委黨委協同參加)考察和組織部部務會討論，經省委常委會批準決定后，最后由公司董事會履行聘任手續。

對企業領導人員配置的這種規定，總體而言，政府安排的成分過于倚重、過于紛繁。突出地表現為在董事會正式行權前，涉及太多的政府組織和機構，其交互工作程序較為繁瑣。如從中央管理的企業的領導人員管理機制看，涉及到中央、國務院國資委黨委、中央組織部、國資委企業領導人員管理局。再如，從董事會試點的企業領導人員的管理機制看，涉及到了國務院國資委黨委、企業黨委、國資委企業領導人員管理局、企業黨委書記兼任主席的董事會提名委員會。

企業領導人概念需清晰界定

在企業領導人員管理機制上，黨管干部原則在落實上對所管的“人”的概念的界定過于含糊或模糊。

1988年施行的全民所有制企業法規定：廠長有權任免或者聘任、解聘企業中層行政領導干部，法律另有規定的除外;有權提請政府主管部門獎懲副廠級行政領導干部;政府或者政府主管部門任免、獎懲廠長。

2003年頒布的《企業國有資產監督管理暫行條例》(簡稱《條例》)規定：國資監管機構的主要職責之一是，依照法定程序對所出資企業的負責人進行任免、考核，并對其進行獎懲。

2006年的公司法規定：國有獨資公司設經理，由董事會聘任或者解聘;董事會、監事會成員均由國有資產監督管理機構委派;經理有權提請聘任或者解聘公司副經理、財務負責人，有權決定聘任或者解聘除應由董事會決定聘任或者解聘以外的負責管理人員。

2009年的企業國有資產法(以下簡稱國資法)規定，履行出資人職責的機構依照法律、行政法規以及企業章程的規定，任免或者建議任免國家出資企業的下列人員：國有獨資企業的經理、副經理、財務負責人和其他高級管理人員;國有獨資公司的董事長、副董事長、董事、監事會主席和監事，履行出資人職責的機構應當對其任命的企業管理者進行年度和任期考核，并依據考核結果決定對企業管理者進行獎懲。

國資法同時規定：第二十二條第一款第一項、第二項規定的企業管理者，國務院和地方人民政府規定由本級人民政府任免的，依照其規定。履行出資人職責的機構依照本章規定對上述企業管理者進行考核、獎懲并確定其薪酬標準。

可見，國資監管機構所管的“人”，企業法中是“廠級副廠級行政領導干部”，《條例》中是“企業負責人”，公司法中是“董事、監事”，國資法中則既有“(國有獨資企業)經理、副經理、財務負責人和其他高級管理人員”，又有“(國有獨資公司、國有資本控股公司)董事、監事”。

由此，問題產生了：總經理、黨委(組)書記兩者都是企業負責人呢，還是只有總經理一人?在國有獨資公司，是董事長、黨委(組)書記，還是總經理?如果董事長不擔任法定代表人而是總經理擔任，情況又如何?

其次，主要負責人與企業負責人有無實質性差別?這是否就是指(國有獨資企業)總經理或(國有獨資公司、國有資本控股公司)董事長?而如果董事長不擔任法定代表人，情況又將怎樣?

再次，哪些是屬于“國務院和地方人民政府規定由本級人民政府任免的，依照其規定”情形的企業管理者?而如果此條“改變規定權”被濫用，是否會因為政治規則而擠壓公司治理的空間，以至于企業無法健全(十八屆三中全會所要求的)公司法人治理結構呢?

黨管干部原則和市場選聘有機結合

讓董事會有權選聘經理人，是市場賦予的權利。而讓黨管干部決定企業領導人，則只是政治賦予的權力。因此，在國有企業領導人員配置上，要讓市場發揮決定性作用而又體現黨管干部原則，筆者認為，必須解決好兩件事：要重新審視黨管干部原則和市場選聘機制相結合的作用階段;要準確稱謂企業領導人員，做到概念不模糊。

一是重新修正黨管干部原則和市場選聘機制相結合的方式和方法。

根據《OECD國有企業公司治理指引》規定，國家對企業行使通過“人”來表達的所有權，“董事會提名委員會”是連接國家所有權和董事會的唯一接口。就是說，一個國家，無論是中國還是美國，要行使通過“人”來表達的國家所有權，只能借助建立董事會提名程序來做文章。

具體到我國國有企業，就意味著黨和政府(即使都代表國家所有權)只應鎖定在確定提名人選的過程中或者在人選提出前發揮作用(而不是現在這種“人選提名”)，即以董事會提名委員會提名為界，此后不應再有人選確定、會議討論和任前備案等環節，只待董事會的自由行權。換言之，各級黨組織基于黨管干部原則的行為，只應在董事會提名委員會的人選醞釀階段，本著重大問題參與決策的原則發揮作用。

在此階段，筆者認為可以作如下機制上的探索：首先，由提名委員會通過市場化等多種途徑獲取不止一名的候選人名單，在與企業黨委(組)協商后交由企業黨委(組)實施考察，考察合格后，再由企業黨委(組)(而不是公司董事會或董事長，其與上級黨組織沒有行政/法律關系)報經上一級黨組織同意后，交董事會提名委員會正式提出。此時，候選人以有差額為宜。最后，董事會享有對所提名的差額候選人擇一而定的最終決定權。

如此一來，董事會決策原則、黨參與決策原則、市場化選聘機制，均因市場起決定性作用與黨管干部原則有機結合而得到了合理、有效的落實。黨組織的權力沒有超越、取代治理者的權利，黨組織、國資委、董事會、經理層依法享有的權力或權利均得到尊重。

二是準確稱謂企業領導人員，做到概念不模糊。

在企業組織中，應堅決取消國有企業管理者的行政級別。按照國資法所說，統一稱為“企業管理者”。努力消除不恰當的政治和行政權因素的影響，為市場化的公司治理開創空間。

針對各級黨政、立法機關及國資監管部門的法律法規和政策文件中所出現的諸如企業負責人、主要負責人、產權代表、第一責任人、首席產權代表等關鍵人(群)具體指代未定義，或含糊、模糊定義以及定義不一致的情形，筆者認為，應盡快要求用現代市場經濟的和現代企業制度的語言、概念來修正、規范和統一。如對公司制企業，應使用“董事、監事”概念。

作者：安林