項目建設管理體制改革背景：某資源控股有限公司（以下簡稱公司）主營業務是開發建設和經營管理所轄區域內的抽水蓄能電站，公司目前管理的單位分布在全國21個省(自治區、直轄市)。隨著國家“雙碳”目標的提出，“十四五”期間，公司抽水蓄能電站工程建設項目（以下簡稱項目）迎來大發展，公司年度建設項目峰值將達40個以上，公司將長期處于項目土建施工、安裝調試、投產運營高峰疊加期。
——編者語
《國資報告》刊發求是咨詢《國有企業對標創建世界一流管理研究》報告之《推動國企更好創建世界一流企業的建議》
某資源控股有限公司（以下簡稱公司）主營業務是開發建設和經營管理所轄區域內的抽水蓄能電站，公司目前管理的單位分布在全國21個省(自治區、直轄市)。隨著國家“雙碳”目標的提出，“十四五”期間，公司抽水蓄能電站工程建設項目（以下簡稱項目）迎來大發展，公司年度建設項目峰值將達40個以上，公司將長期處于項目土建施工、安裝調試、投產運營高峰疊加期。
由于公司年度項目建設數量激增，公司本部漸漸感到公司組織管理能力、資源配置能力、人才保障能力、項目風險控制能力等無法滿足公司項目建設管理發展需要，原有的項目建設管理體制機制需要進行改進和完善。由北京求是聯合管理咨詢有限責任公司咨詢項目組（以下簡稱咨詢組）通過深入研究分析原有的項目建設管理模式，包括項目建設管理組織管理模式、組織結構設計及項目運作機制等，找出影響企業發展的關鍵管理問題，對問題產生的原因深入剖析，提出了初步解決方案，也初步形成了公司頗具特色的集約化和專業化的項目建管模式。
由于公司“十四五”期間建設項目數量激增，且分布區域分散，目前項目建管體制主要表現如下問題：
第一，公司組織結構不能滿足項目建設發展需要。“十四五”期間，由于很多項目同期開展，需要公司本部對項目建設管理重大事項進行溝通協調和決策的工作量激增，導致公司本部管理幅度增加和管理難度加大，但公司本部職能定位、部門職責分配及權責劃分等沒有進行相應改進，導致公司組織結構不能滿足項目建設發展需要。
第二，公司本部項目決策效率和項目管控效果下降。項目建管體制改革前，公司本部對項目建設管理許多重大事項進行決策的同時還要做很多具體執行工作，隨著公司年度在建項目數量激增，公司本部項目建設管理事務性工作增長較多，需要公司本部集中決策事項和下放權責事項沒有根據公司發展的需要及時調整，導致項目決策效率和項目管控效果下降。
第三，有的項目公司項目管理能力不足。由于全國各區域的項目公司都是新組建，管理團隊新組建，各區域項目管理團隊項目管理能力參差不齊，有的項目公司統籌項目現場各參建單位的組織協調能力不足，有的項目公司對項目安全、質量、造價、工期等關鍵業務監管不到位，導致項目管理風險加大等。
為此，圍繞如何優化設計公司項目建設管理體制機制，包括項目建設管理組織管控模式、組織結構形式以及運作機制等，如何理順項目建設管理各級機構管理關系，推進區域項目部群管理集約化和專業化，節約組織管理資源，提升項目管控水平等，咨詢組對此進行了深入研究分析，查閱了大量公司項目管理制度，研究公司相關改革政策，根據相關管理理論結合公司實際提出初步改革方案。
根據公司總體發展戰略目標要求，從研究分析項目建設管理組織管控模式、各級組織機構職能定位、各級組織結構調整、項目建設專業化管控和職能管理服務、項目建設管控權責界面劃分等方面入手，結合公司項目建設管理特點，制定項目建設管理策略和優化措施。
1. 為確保公司對全國各區域內項目公司的項目建設管理提供全面管理服務，公司在全國所轄區域內組建五個開發建設區域分公司（以下簡稱區域分公司），在每個區域內，公司全資設立或與相關投資企業共同出資設立多家項目法人單位（以下簡稱項目公司）。
2. 為提高項目建設管理全過程的項目管理職業化、專業化水平，項目建設管理期間，由項目公司委托公司負責項目建設管理工作。項目公司與公司簽訂委托管理合同，明確項目管理各機構職責、管理權限及管理內容，制定權責清單等。
3. 為降低管理成本、節約組織資源，公司授權區域分公司對項目公司（項目部）職能管理提供集約化服務。區域分公司對項目公司派駐項目建設管理部（以下簡稱項目部），項目部與項目公司實施一體化運作，項目公司工程建設期項目業務專業化管理職責由項目部代為履行。
區域分公司職能管理集約化服務是職能管理共享服務的新模式，引入了市場運作機制，區域分公司為所屬各項目部服務，區域內各項目部的相關職能管理工作集中起來統一由區域分公司來完成，區域分公司與項目部是服務與支持關系，依據項目部需要，提供職能管理服務。
4. 按照“集團化、集約化、專業化”管理的總體思路，做強公司本部，做優區域分公司，做精項目部。
5. 根據公司項目建設管理策略，結合各區域項目公司項目建設管理實際情況，合理選擇公司對項目公司的管控模式和組織結構形式，各級機構部門設置和職責分配做相應的優化調整，根據管控模式要求優化設計公司管控權責界面，對項目建設管理關鍵問題提出建議。
6. 完善公司各級機構制度建設體系。建立并完善公司本部、區域分公司、項目部分層分類管理制度。
7. 項目完成竣工驗收并移交給項目公司后，項目正式投入運營，項目部撤離。
企業組織管理的集分權不同程度決定了企業不同的管控模式。常見的組織管控模式按照集權程度由高到底依次有集權型管控、適度集權型管控、分權型管控三種模式，還衍生出兩種中間過渡模式。企業組織應該選擇什么樣的集分權管控模式，取決于對自身所處的內外部環境、自身的資源能力以及企業的發展戰略的正確判斷。
對于項目建設管理業務在公司本部處于戰略核心地位且與本部資源相關度非常高，結合公司主營業務投資管理需要，公司對項目公司的項目建設管理適合集權管理。可考慮兩種方法實現，其一是公司本部直接管控項目公司（項目部）；其二是通過區域分公司全面管控項目公司（項目部）。
1.公司本部直接管控項目部
公司本部對項目公司（項目部）實行專業化管控，通過區域分公司對項目公司（項目部）職能管理提供集約化服務，公司本部指導、監督、考核各區域分公司職能管理工作。公司本部職能部門完善并設立具體的業務管理部門對項目公司的相關業務進行管理，主要起到業務管理、控制與服務職能，公司本部核心功能為戰略管理和經營管理。
2.通過區域分公司全面管控項目部
根據公司發展戰略需要，公司本部將項目建設管理職責和權限更多的授權給區域分公司，區域分公司掌握項目公司的控制權，使項目建設管理服從于公司發展戰略，公司本部核心功能為戰略協同和風險控制等。
不同的企業由于業務性質、發展階段等情況不同，企業本部對區域分公司的管理模式和授權范圍均有所差別，企業本部、區域分公司、項目公司（項目部）的職能定位也各不相同。
1. 公司本部直接管控項目部
為加強公司對項目公司（項目部）的業務管控力度，區域分公司為區域內各項目公司（項目部）提供職能管理共享服務，項目部為項目公司承擔專業化管理職責并直接向公司本部匯報。公司對項目公司的管控就是對區域分公司和項目部的管控，其各級機構職能定位如下表所示。
職能管理共享服務模式有利于節約區域內各項目部管理資源，也大大減輕了公司本部管理壓力，但如何平衡好協調好區域內各項目部職能管理和服務，對新成立的區域分公司是一個挑戰。
公司本部直接管控項目核心業務，有利于合理調配公司資源和控制項目風險。但隨著各區域分公司項目數量的增加，需要公司本部決策和協調管理的事項增多，本部需要增加人員編制。
2. 通過區域分公司全面管控項目部
為適應公司戰略規劃和業務布局管理新需要，公司對區域分公司充分授權，區域分公司對項目公司（項目部）實施全面管控，區域分公司承擔職能管理集約化和業務專業化管理職責。區域分公司不僅為項目公司（項目部）提供職能管理集約化服務，還直接管控項目公司（項目部）業務專業化管理工作。這種情況在產品類別多或企業地理位置分布區域廣需要獨立經營業務的集團化企業中較為常見。公司作為項目建設方企業，根據公司管理需要，有些符合條件的區域分公司及項目公司（項目部）也可擇機選用這種管理模式。其各級機構職能定位如下表所示。
公司本部對區域分公司實施授權管理，區域分公司對項目部實施集權管控，這種兩級管理模式有利于提高區域分公司綜合管理能力，有利于公司開展“小總部，大集團”建設，但隨著各區域分公司項目數量的增加，區域分公司資源優勢如何建立、能力優勢如何培養，對區域分公司是一個挑戰。
企業不同組織管理模式需要適合的組織結構形式與之相匹配。常見的企業組織結構形式一般有直線職能制、事業部制（或分公司制）、子公司制、矩陣制、共享服務制、網絡化組織及混合制組織等。混合制組織是指由直線職能制、事業部制（或分公司制）、子公司制、矩陣制中兩種以上（含兩種）所組成的組織。一般來說，單一組織層級的公司，常常選擇直線職能制或事業部制（或分公司制）或矩陣制組織結構；根據產權投資形成的多組織層級的集團化公司，常常選擇事業部制或子公司制或共享服務制或混合制組織結構形式。
企業項目建設管理組織結構形式根據企業本部對分子公司的管控模式，以及各級機構在項目建設管理中的職能定位進行選擇，合理劃分部門設置和職責分工。
1. 公司本部直接管控項目部
項目部業務專業化管理工作由公司本部直接管控，區域內各項目部的相關職能管理工作由區域分公司統一負責。這種情況下適用于直線職能制和職能管理共享服務制相混合的組織結構形式。
公司本部職能管理部門和業務管理部門較為齊全，其中，公司本部業務管理部門需要設立發展策劃部（項目開發部）、安全監察部、基本建設部、物資部（招投標管理中心）等，職能管理部門設立辦公室（黨委辦公室）、資產財務部、人力資源部（黨委組織部）、科技信息部、紀委辦公室（巡察辦）、審計部、黨委黨建部（黨委宣傳部、直屬黨委、工會）、經濟法律部（研究室)、生產技術部或設備管理部、運行監控中心（或運行管理部）、上市辦公室（董事會辦公室）等。
區域分公司設置辦公室（黨委辦公室）、發展計劃部、黨委組織部（人力資源部）、財務部、黨委黨建部（黨委宣傳部、工會）、紀委辦公室、審計部、法務中心等8個職能部門。
項目部設置綜合管理部、計劃合同部、財務部、安全監察部、工程物資部等5個部門。
2. 通過區域分公司全面管控項目部
為減少公司本部管理幅度，公司本部采取分權管理模式管理區域分公司，區域分公司全面管理區域內各項目公司（項目部），即區域分公司不僅發揮職能管理共享服務中心作用，統一管理區域內各項目部的相關職能管理工作，同時對各項目部行使業務監管職能，負責指導、監督、考核管理各項目部專業化管理工作，項目部具體落實項目公司專業化管理職責。
公司本部職能管理部門齊全但業務管理部門較為精簡，項目管理較多職責和權限下放到區域分公司，其中，公司本部業務管理部門可設發展策劃部、安全監察部、基建物資部（招投標管理中心）等即可，職能部門設辦公室（黨委辦公室）、人力資源部（黨委組織部）、資產財務部、科技信息部、紀委辦公室（巡察辦）、審計部、黨委黨建部（黨委宣傳部、直屬黨委、工會）、經濟法律部（研究室)、生產技術部（或設備管理部）、運行監控中心（或運行管理部）、上市辦公室（董事會辦公室）等。
區域分公司職能部門設置辦公室（黨委辦公室）、發展計劃部、黨委組織部（人力資源部）、財務部、黨委黨建部（黨委宣傳部、工會）、紀委辦公室、審計部、法務中心等，業務管理部門設安全監察部、工程管理部等。
項目部設置綜合管理部、計劃合同部、財務部、安全監察部、工程物資部等5個部門。
項目公司設“四會一層”，通過股東會、黨組織會、董事會、監事會、總經理辦公會進行決策，項目建設期間項目公司不設管理部門，到一定階段設生產準備部門，到項目竣工投產時再配相關部門；區域分公司設“一會一層”，通過黨委會、總經理辦公會進行決策，設若干職能部門和業務部門進行日常管理；項目部設“一會一層”，通過黨支部會、總經理辦公會進行決策，設若干業務部門和職能部門進行日常管理。
項目公司成立前，區域分公司具體負責項目前期工作和工程籌建期工作，實行公司內部決策管理流程；項目公司成立后，區域分公司和項目部根據委托管理合同和授權書要求均以項目公司名義履職行權。
公司作為項目公司大股東，其管控要求一般通過項目公司“四會一層”貫徹落實，因此在委托管理合同和授權書中，需要對區域分公司和項目部明確委托的項目公司項目管理事項，制定項目管控權責清單。
如果出現項目公司股東會職權范圍內的重大事項，可臨時召開項目公司股東會決策，或者在委托管理合同中明確由公司本部決策。如果出現超出區域分公司權限事項，可上報公司本部決策；對于區域分公司全面管控項目公司（項目部）的組織模式，如果出現超出項目部權限事項，可上報區域分公司決策或審議后再上報公司本部決策。
為推行公司集團化管理，落實公司建管體制改革舉措，需合理設計公司管控權責體系，明確公司經營層和本部部門責任邊界和分權范圍。在明確公司各級管理機構職能定位、公司本部管控關鍵職責項基礎上，針對項目建設各階段管理工作進一步細化各關鍵職責項對應的權責項及權責界面劃分，落實公司本部管理意圖和集分權導向。
公司項目建設管理各級機構管理權限可分為決策權、控制權和考核權，覆蓋公司管控的事前、事中和事后控制的全過程。這三項權力相互匹配、相互協調，共同支撐著公司管控目標的實現。
公司管控關鍵職責項是指項目建設各階段關鍵職責事項；公司管控關鍵權責項是指關鍵職責項所含的或對應的權責事項，權責界面劃分是明確各關鍵權責項主責部門或主責單位。
針對公司直接管控項目部和通過區域分公司全面管控項目部的兩種管理方案，需要詳細設計公司本部、區域分公司、項目部之間的關鍵管理職責項和所含的權責項及對應的權責界面劃分等。
項目建設管理是項系統工程，科學合理的項目建管理論對完善企業項目建管體制意義重大，科學適用且完善的項目建管制度體系是實踐項目建設管理的堅強保障。希望能夠通過對企業項目建管體制改革相關理論探索和實踐經驗的分享，引發相關企業的更多思考，能有助于企業建立一套權責清晰、科學規范、監管有力、運行高效的項目建管體制。
作者：北京求是聯合管理咨詢有限責任公司 陳偉