作者/安林

 

    黨管干部本是一項原則，但筆者在調研中發現，很多國有企業都存在“省（委）管干部”、“市（委）管干部”的現象。即便企業副職也多由國資委黨委（及組織部門）和省（直轄市、地市）委組織部負責選拔。有的地方，對國有企業紀委書記的提名和安排，也基本比照黨中央對省級紀委書記管理的做法，由省（直轄市、地市）紀委行使，并最終決定。而通過此種方式獲得身份認定的領導人，還可享受政府規定的諸如看病可走綠色通道的“紅本本”待遇。

 

在諸如省委——省政府——國資委——國有企業這一鏈條上，由于黨管干部的“操作化”，政企關系似乎已變成了實質性的“黨企關系”。于是，政企分開，在黨企不分的情況下，失去了應有意義。

筆者在對國有企業領導人訪談中，最經常聽到的一句話：“誰管我的烏紗帽，我就聽誰的！”，或許最能說明黨企化——黨企不分，對國資管理產生不利影響的嚴重程度，從而使公司治理結構失去了“治理”的空間。

 

政資分離有利于政府的行政管理職能與國有資產管理職能的分離，進而有助于政企分開。

調研發現，有些省（直轄市、地市）政府依然熱衷于用行政方式、行政權力來處理國資甚至國企事宜。如有的地方政府為了加強國資委監管的權威和力度，不僅在國資委領導配置上，實行國資委黨委書記、主任均由市委市政府主要領導掛帥兼任，國資委處室領導也由政府組成機構的領導兼職的做法，而且在國資委履職行權上，還常常以政府組織或領導的名義，辦國資委不易辦到之事。

正如受訪者所言，“國資委常常搞不定的事情，國資委主任、書記以政府領導身份開個會，發個文，就解決了！”。這種政資關系的“行政化”，很容易形成以政代資的倒退行為。

 

國有企業建立現代企業制度、完善法人治理結構、規范董事會制度工作雖然開展了多年，特別是隨著2003國務院國資委成立后推行董事會試點工作以來，全國各級政府國資委都在加大規范和完善董事會的力度，但調研顯示，除中央企業董事會試點工作顯示明顯成效外，許多地方國有企業的公司法人治理結構基本還停留于“法律型”框架階段。董事會要么結構殘缺，要么與黨政班子高度重合。但無論哪一種，董事會或董事會決議都被視為一種“形式”，一個“程序要件”（而非“實體要件”）。不少企業多次提到的“銀行需要或者投資者需要時，我們還得再‘做’一個‘董事會決議’”之類的話語，或許就是一個最好的印證。

調研同時發現，黨政聯席會議、班子會議，實際上仍然是各地國有企業的決策權力機構。

 

按照新的國有資產管理體制，國資委是出資人機構，是股東。股東要行使權利，就要嚴格按照《公司法》的規定。也就是說，管資產、管人、管事（十六大報告的表述），或者資產收益、選擇管理者、參與重大決策（《國資法》的表述），必須要依據《公司法》的要求來表達和實施。

具體到管人方面，股東只能向所出資企業——無論是國有獨資公司，國有資本控股公司，還是國有資本參股公司——委派董事和監事。

然而，調研發現，各級國資委的股東行為并不止于此。有的向所出資企業派財務總監，即使企業經理層本身有財務總監，董事會有審計委員會，也照派不誤；還有的向企業委派總法律顧問、總會計師。諸如此類的股東行為均存在濫用之嫌。

具體到管事方面，董事會的事、經理層的事，國資委都還在管，而且主要是靠發紅頭文件來管。

雖然隨著各級國資委對現代企業制度的推行和公司制股份制改革的深化，國有企業出現了國有獨資企業、國有獨資公司、國有控股非上市公司、國有控股整體上市公司等多種組織管理形態，但調研中，我們驚奇地發現，國資委對各類企業的監管方式卻并無本質性的差別——還是按原來管國有獨資企業那樣的方式來管（國資委內部組織體制也沒有做好區別對待的充分準備），盡管有的企業的董事會有想法（特別是相對規范的董事會）、企業其他的股東有微詞、國家證監會有意見，千篇一律的“一統化”監管方式，最終模糊了國資委的股東（會）角色定位，也削平了所出資企業公司治理的空間。

 

一直以來，國資委的內部組織結構基本都是按照政府部門建制，難以勝任履行出資人職責的要求。雖然各專業職能部門都能各司其職、盡職盡責，但對所出資企業及其董事會來說，卻表現出“各自為戰”、“各管一段”的本位態勢。

如規劃部門只負責規劃，考核部門只負責考核；又如有些股東事項，上游職能部門處理的時候，下游部門沒有參加，而待到下游部門接手時，由于不掌握信息，往往需要再重新搜集一番。這種傳統組織的專業化分工，使得國資監管業務流程嚴重割裂。

更為突出的是，各職能部門都習慣于對“內”、對“上”負責，沒有人能對企業負責，準確地說沒人對能企業的董事會負責。

筆者注意到，有些地方的國資委已在此方面做出了積極的探索。他們以單獨機構或采取“一個機構兩塊牌子”的方式設立了“股東窗口處室”，來集中歸口受理、處理企業及其董事會報呈的股東事項。但調研也同時發現，除此一點改革外，國資委內部根本的監管流程割裂現狀并沒有因此而發生配套性改變。公司制股份制改革和董事會建設的推進，亟待監管組織和流程再造。

 

對于國家出資企業，國資委要求其完善和規范董事會制度，并通過外部董事制度和董事會集體決策、董事個人負責的機制進行經營決策，以防范和控制經營風險。然而，作為股東或股東會機構的國資委，卻依舊沿襲政府行政會議制度——“主任辦公會”——這樣的議決制， 來作股東決議。調研和研究均認為，這樣的股東（會）決策體制和機制風險太大。

首先，從國資委工作制度上看，主任辦公會的表決機制和問責制度存在問題。如對于什么樣的股東決議事項，要上主任辦公會，什么樣的股東決議事項由分管主任審批即可，以及怎樣的情形要三分之二會議成員通過，怎樣的情形要二分之一通過才可，等等，缺乏制度性安排。

其次，從風險管理鏈條上看，企業或董事會里沒有了“一把手”說了算的概念，而國資委或股東機構（《公司法》第六十七條規定，“國有獨資公司不設股東會，由國有資產監督管理機構行使股東會職權”。）里卻還有“委主任”說了算的原則存在。即董事會決策風險防范了，而股東會或股東決策風險未能得以防范，這同樣是不符合公司治理理念和風險管理的邏輯。

 

對企業經營行為的監督，監事會無疑是非常關鍵的一支力量。但由于《企業國有資產管理暫行條例》的外派監事會制度和《公司法》“內設”監事會制度并行，造成各地國資委和國有企業在監事會建設上“五花八門”。

有的省（直轄市、地市）實行外派監事會制度，監事會主席為副廳級，監事成員全部為公務員管理；有的省（直轄市、地市）實行的外派內設監事會制度，監事會主席駐廠，算班子成員，享受企業年薪待遇，與企業經營業績掛鉤；還有的地方國資委向企業外派監事、也同時外派財務總監，并對兩者實行同等待遇（人事、薪酬、社保）管理。

 

調研發現，十六大所提出的新的國資管理體制中的“國家統一所有、中央和地方政府分別代表”，在實踐運行中，儼然成為了 “分級所有”。加之上下級國資委各為其主（指同級政府）、彼此間不存在行政隸屬關系，“分級代表”實際上已經形成了各管各的資產的局面。如直轄市的區縣一級國資委與市級國資委之間，以及省國資委與地市國資委之間，雖然依照國務院國資委《地方國有資產監管工作指導監督暫行辦法》，法規上存在上級對下級的指導關系，但由于落實起來較虛，所以實際上彼此區隔化極為嚴重，近乎于“老死不相往來”。

另外，各級國資委之間在國資監管理念、人才資源、監管經驗以及國資資訊等方面并沒有多少共享、分享或交流。調研了解到，區縣一級國資委往往由于國資管理理念落后、國資管理人才缺乏，且國資監管水平參差不齊，不僅造成同一轄區各區縣國資監管實力和能力的不均衡，而且也使它們難以有力有效地保值增值國有資本，甚至還有可能造成國有資產的損失。

更值得關注的是，很多基層國資監管機構人士，尤其是區縣一級國資監管機構人士，都感到自己像“孤島”中的人，感嘆：“我們沒有組織了！”，“想找一個學習交流的對象都沒有！”